编者按：
财政与金融是支持广东工业发展的核心要素，在推动广东产业转型升级和科技创新方面发挥了重要作用。面对全国各地普遍存在的经济下行压力，凤凰网广东特约观察员林居正撰文探讨如何充分发挥财政金融的协同效应，使有限的资源更高效地配置于服务国家战略所需和新质生产力发展要求的重点领域，以巩固提升广东作为工业大省地位作用的关键。
文|林居正（深港合作战略研究知名学者 凤凰网广东特约观察员）
目前，广东在更好发挥财政和金融作用方面做出了一系列有益尝试，但仍然面临财政资金使用效率偏低、国有创投基金考核制度不完善、金融机构多样性不够、制度型开放力度不足、区域合作效能有限等问题。因此，广东需要以更大的创新力度，在财政预算制度、国资考核制度、金融机构创新、制度型开放、区域协调机制等方面积极破局，以此推动党的二十届三中全会中提出的进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重点任务，同时为打造新发展格局战略支点、高质量发展示范地、中国式现代化引领地提供坚实基础。
广东是中国工业第一大省，也是具有世界竞争力的先进制造业基地。未来巩固提升广东产业优势，必须继续秉承“工业立省、制造业当家”的发展理念，因地制宜发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力，持续打造若干个世界级新兴产业集群。而无论是重大科技攻关还是新兴产业链的培育，都离不开资金这一核心资源的强有力支持。
长期以来，财政实力雄厚、金融资源丰富是广东发展制造业和开展科技创新的重要优势。财政方面，2024年1-6月，广东省地方财政收入7041.48亿元，稳居全国财政收入榜第一名，财政收入规模连续33年领跑全国。金融方面，2023年广东金融业增加值达1.24万亿元，是国内第一个金融业增加值破万亿元的省份。
然而，近年来，广东也面临了较大的经济增长和财政压力。2024年上半年，广东固定资产投资同比下降1.5%，其中房地产开发投资同比下降16.8%；社会消费品零售总额同比仅增长1.2%。受投资和消费需求不足、房地产市场低迷等因素影响，广东上半年GDP同比增长3.9%，增速慢于全国平均水平，一般公共预算收入同比下降1.2%。
因此，在财政资金由过去的相对宽松转为相对稀缺的不利情况下，必须改变过去资源投入相对粗放、财政金融协同效率较低的现状，加大财政金融协同配合与创新力度，以此应对经济下行压力加剧的挑战，为广东工业的健康可持续发展提供支撑。
分析| 广东财政金融协同与创新的主要问题
财政资金使用效率偏低、造血输血功能有限
党的二十届三中全会明确提出，“深化零基预算改革”。零基预算改革由来已久，在2015年颁布的《预算法》之后，广东及珠海、清远、中山等地市就纷纷开展了新一轮零基预算实践探索，但由于缺乏系统的零基预算编制方法，出现预算总数与地方可支配财力严重不匹配等问题，导致零基预算未取得有效的实践和大范围推广。长期以来，各地政府仍然主要采用传统的“基数+增长”的预算编制方法。近十年，我国财政收入年均增长率为6.3%，支出年均增长率为8%，财政收入增速放缓、支出“只增不减”且结构固化僵化的矛盾进一步凸显，“临时项目长期化、长期项目基数化”现象不断出现。随着国务院2021年制定出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》及今年二十届三中全会再次强调零基预算改革，未来广东需要继续在财政预算制度改革方面先行探索，为全国提供更多可供借鉴的实践经验。
国有资本“投早投小”的政策倡导与保值增值的基本要求存在矛盾
近年来，在金融资本、社会资本投资意愿相对不足的情况下，国有资本充当了“投早投小”的主力军角色。各地纷纷通过设立各类政策性产业基金和母基金等方式，作为盘活国有资产、支持风投创投市场发展的重要途径。然而，国有资本通常面临保值增值的考核要求，导致国有基金无论是在投资选择还是退出机制方面都面临较大的限制，既难以适应风投创投的高风险高收益特征，也难以充分发挥引导社会资本和金融资本“投早投小投科技”的功能。
党的二十届三中全会指出，完善国有资本经营预算和绩效评价制度，广东省近期也颁布了新的《广东省科技创新条例》，提出“省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。”这是广东对国有资本考核作出的一次重大制度创新，但具体实施细则仍需深入探讨，过去也无相关实践经验可循。
财政与金融协同缺乏多样化金融机构的强有力推动
目前，财政与金融协同主要依靠国有产业基金与风投创投、商业银行、保险公司等传统金融机构的协同，存在几大突出短板。一是缺乏大型科技银行的参与。目前在全国范围内都缺乏相对聚焦、具备显著资金实力和专业化水平的大型科技银行。现有的科技银行更多的是商业银行设立的科技支行，无论是资金实力还是投贷能力都不足以支撑广东庞大科技型企业的融资需求。二是缺乏具备相对独立性考核的国有融资担保公司。深圳高新投集团、深圳担保集团等规模较大的政府性担保公司，既需要满足大幅降费让利的政策要求，又需要参照地方国资委绩效考核体系完成相应的盈利和纳税考核目标，进而面临经营考核和政策性考核的双重压力，对实际业务的开展形成了一定掣肘。三是缺乏大型融资租赁公司尤其是金融租赁公司。目前广东融资租赁规模效应和品牌效应仍不突出，企业呈现多而不强的特点，与广东的制造业体量存在明显的不匹配。
制度规则未与国际充分接轨仍然是制约“引进来”和“走出去”的主要障碍
近年来，国家和相关部委持续优化对外开放政策，新版负面清单已实现制造业外资准入限制“清零”。但制约外资流入的关键因素仍然是国内制度规则与国际接轨的程度有限。外商在国内投资中面临的市场规则、监管规则、税收政策等方面的差异，导致其在实际经营过程中可能存在“水土不服”的现象。虽然广东作为中国对外开放的窗口，在制度型开放方面已取得突出进展，但与国际高标准经贸规则和金融规则相比仍然存在一定差距。类似的，广东地方政府和企业“走出去”融资同样面临外部制度和规则不一致的困难。
广东区域之间的协同效能尚未充分体现
过去，广东通过自上而下推动跨区域合作或者结对帮扶，在促进资金要素跨区域流动、缩小区域间资源禀赋差距方面取得了一定进展，但由于合作区在经济增加值核算和税收分配方面未形成良好的机制，导致发达地区向欠发达地区持续投入资源的意愿有限，进而影响了合作区建设的成效。同时，在较为严峻的经济形势下，发达地区承担的发展任务更重，面临更大的财政支出压力，从而对转移支付的持续性提出了挑战。
期望 | 广东财政金融协同配合与创新的对策建议
财政与金融协同支持工业发展，要发挥好政府和市场“两只手”的作用。既要发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，引导金融资源、社会资本投入现代化产业、普惠金融、绿色发展等重点领域，又要发挥好市场在资源配置中的决定性作用。财政资金重在基础保障，需要通过投早投小、财政贴息、财政奖补、政策性融资担保、政策性金融机构等方式，着力解决市场化金融机构在部分领域难以投资或投资意愿不足的问题，并通过财政支持工具，为市场化金融机构参与收益风险相对不匹配的政策性投资提供保障。市场化金融机构既需要积极响应政策号召，让有限的资源更多地流入国家战略所需，也需要注重风险管理，并通过创设新型金融机构等方式，让专业的机构做专业的事，从而更好实现收益与风险的匹配。
要探索区域合作的新模式。对于广东而言，区域发展不平衡不充分矛盾依然突出，各地的财政和金融资源禀赋存在明显差距。过去各自为政甚至“内卷式竞争”的发展模式影响财政金融资金的跨区域配置效率，而单纯的转移支付模式难以从根本上解决欠发达地区内生增长动力不足的问题。因此，应当探索区域合作发展的新模式，通过建立更加合理的资源互补和利益共享机制，使财政和金融资源具有更强的意愿实现跨地区的流动。
要以更大力度推动开放创新，吸引全球耐心资本向我集聚、为我所用。单纯依靠省内财政金融资源难以充分满足发展需求，更应当放眼全球，通过营造更加优质和国际化的营商环境，在全球范围内集聚产业资本、耐心资本、创新资本支持大湾区建设，同时依托香港的国际化平台优势实现“走出去”融资，对外发行更多以人民币计价的政策性金融产品。
谋划 | 财政金融协同与创新的建议
先行先试、统筹推进财政零基预算方案的制定。制定财政零基预算方案既是一项创新工程，也是一项系统工程，涉及内容众多，牵涉范围极广。建议由省委省政府牵头成立专门的工作小组，将制定财政零基预算方案作为一项重大课题进行系统研究，通过省级层面的统筹协调推动相关工作的开展，率先在全国探索一套操作性强、编制方法相对合理、可向全国推广的预算方案，力争打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的财政资金安排机制，最大限度发挥财政资金效益。
加快制定国有资本市场化运作的系列实施细则。建议在新版《广东省科技创新条例》的框架下，加快制定国有资本投资和考核的实施细则。借鉴当年深圳制定《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》（新22条）的改革决心和力度，对国有资本中的创投基金，设置更具科创投资属性、市场规则的考核和激励目标，推动政府投资基金在运作模式上逐渐走向市场化，实现国有资本在风险与收益、经济效益与社会效益上的有效平衡，充分发挥国有资本在充当长期资本、耐心资本中的核心引领作用。
探索建立区域合作的新型利益分配机制。为进一步促进跨区域要素流动、充分发挥不同地区要素优势互补，并作为地区协同发展和实现共同富裕的重要抓手，有必要建设新型合作区，探索“一锅做饭、利益共享，政策复制、注入活力”的新型合作模式，对在合作区内形成的经济增量和税收进行统一核算，并按事先约定的比例进行分配。
特别是在广东省政府以及广州、深圳市政府负债率相对较低的情况下，可加快在境外发行以人民币计价的市政债、绿债、科技债等，作为财政和社会资本的重要补充，用于本省欠发达地区与深圳、广州等发达地区建设新型合作区的前期投入。同时，筑巢引凤、筑巢稳商，留住本省重大制造型企业、重大高科技企业和拟上市公司。当然，新型合作区建设理应遵循市场化规则和互利共赢的原则，一方面，发达地区通过输出制度和资本，欠发达地区通过输出土地和劳动力，使区域之间实现资源互补。另一方面，新型合作区在后期可以土地收入、分期偿还债务等形式，对前期发达地区的发债成本和资源投入提供适当补偿。
在此基础上，可以探索将广州、深圳、珠海相对成熟的试点政策在合作区内推广应用，大幅改善欠发达地区的营商环境，使企业有动力在欠发达地区进行展业。
从战略角度加快布局一批新型金融机构。在借鉴国外科技银行或中小银行的成功运营模式并汲取其风险教训的基础上，积极向中央争取在大湾区设立中国特色大型科技银行或推动现有银行转型成为科技银行，专门从事科技领域、中小企业的投资业务，开展投贷联动业务，弥补当前商业银行在支持科技型企业方面面临的收益风险不匹配问题，并作为国有和市场化风投创投基金的重要补充。
将融资租赁作为与银行、资本市场并列的第三大融资工具而非简单的地方金融机构进行重点发力，积极向中央有关部委争取，由地方财政与制造业龙头企业、金融机构在全省范围内共同发起新设8-10家金融租赁公司，或推动现有融资租赁公司发展转型为金租公司，在所处的产业链中发挥引领作用。平衡好现有政府性融资担保公司在社会职能与经济职能上的关系。建议针对政策性让利导致的利润下降进行单独列支、单独考核，从而使政府性担保公司更好聚焦主业。
加快将大湾区打造成为资本“引进来”与企业“走出去”的前沿阵地
加大力度推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，尤其是在税收政策、监管规则、绿色金融等新兴领域以及投资贸易等传统领域，充分借鉴香港的国际化经验，依托香港的国际化平台加快实现与国际制度和规则对接。
作者简介：
林居正
广东省人民政府参事室特约研究员，深圳市决策咨询委员会金融专家组副组长，深圳市地方金融监督管理局原领导班子成员、副巡视员，香港中文大学（深圳）客座教授，深港合作战略研究知名学者
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