南沙30条与横琴30条、前海30条共同构成粤港澳大湾区金融开放的新格局
今年4月16日，央行等多部委联合广东省政府印发《关于金融支持广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作的意见》（以下简称《意见》），从完善创新创业金融服务、加强社会民生领域金融服务、发展特色金融服务、推进粤港澳金融市场互联互通、开展跨境金融创新与交流、完善金融监管机制等方面提出30条重点举措，改革创新思路清晰，政策集成化、体系化水平高，是中央层面给予大湾区金融发展的又一次重大政策支持，使得大湾区形成了以广州南沙、深圳前海、广东省横琴粤澳深度合作区为重要支点的金融开放格局。
从近几年围绕国内重点开放区域的政策举措看，大体上反映了几大思路。首先是反映金融支持实体和服务民生的本质特征；二是不断完善金融互联互通、跨境投融资等方面的系列制度；三是体现各区域的优势和特色领域，例如此次《意见》支持广州大力发展绿色金融、国际租赁等领域；四是从监管层面给予重点保障。
无论是粤港澳大湾区的几大重点开放区域，还是上海、北京、海南等地区，通过多轮政策改革创新，在制度供给上基本处于同一起跑线。但要想将制度供给最大限度地转化为实际效果，还需要解决三大关键问题。首先是解决内外要素资源双循环的问题。此次《意见》提出，坚持香港、澳门和内地“一盘棋”原则，一起统筹规划，一并落实推进，这是一次具有重要意义的提法，但具体落实还需要明确一体推进的思路和方向，以及进一步深化合作的具体举措。
二是如何使制度供给与强大的经济基础、强大的金融机构、强大的金融基础设施更好匹配的问题。例如，香港制度与国际高度接轨，但经济基础相对薄弱；广州南沙、广东省横琴粤澳深度合作区、海南等地制度效能的进一步发挥同样需要打造更加强大的实体产业，培养和集聚更具国际竞争力的金融机构，提升吸引国际资源的能力。
三是解决人民币国际化这一跨境金融的核心问题，这是金融强国的首要目标，其意义可能远大于其他常规性的跨境金融创新举措，也是粤港澳大湾区应对百年未有之大变局、保障金融安全乃至国家安全必须承担起的根本性金融任务之一。
严峻｜港澳全面深化合作需要处理好几个关键问题
（一）“一国两制”框架下如何解决粤港澳制度层面巨大差异的问题
《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布六年多来，粤港澳三地在市场融合、要素融合、互联互通方面已经取得突出进展，但制度型开放仍以单点、单线改革为主，集成式创新仍相对较少，需要以更大的力度、速度和强度推动改革开放，争取“南沙30条”的相关政策加快落地实施、取得实效。针对粤港澳制度层面的差异，目前较为提倡的是在广东的小范围区域试点双轨制、双总部的发展模式；南沙、前海、横琴作为港澳的飞地或是强调“一区两园”的发展思路。
双轨制和飞地模式更多地是解决港澳空间和市场容量不足的问题，同时可以承接港澳部分国际化要素向广东转移，短期来看是一种积极尝试。但从长远来看，双轨制不利于降低制度分割程度，并非统一大市场的发展思路。对于广东而言，小范围的飞地无法带来整体国际化水平的提升；对于港澳而言，双轨制易于使港澳延续固化发展模式，无法有效促进港澳融入大湾区的广阔市场，进而无法解决港澳可持续发展的根基问题。除此以外，该模式也面临利益分配不一致、发展节奏不一致等方面的问题。
（二）广东与香港如何实现取长补短、互利共赢、强化内生增长动力的问题
广州是中国对外开放的重要窗口，具备较为深厚的产业基础上，但在金融国际化水平方面仍然存在明显短板，对于国际化要素的吸引力相对不足；香港尽管具备高度开放的国际金融形态，但香港本地的金融机构规模偏小，国际竞争力有限，更多的是为国际资本服务。面对外部环境的深刻复杂变化，缺乏本土大型金融机构易于受到外部掣肘，甚至形成较大的金融风险。在金融市场方面，即使是面向全球融资的港交所，中资上市企业仍然占据主导地位，全球优秀企业缺乏在香港上市的动力。虽然香港是全球最大的离岸人民币枢纽，这是推动人民币国际化的重要优势，但作为主要结算货币的港币，体量太小，功能有限，尤其是在当前美元大幅波动的环境下，汇率稳定面临更大压力。
（三）如何构建金融服务新质生产力的全生命周期和国际化投融资体系的问题
经济和市场体量是粤港澳大湾区发展金融的巨大优势，但也对金融支持新质生产力提出了更高要求。事实上，无论是中央还是地方，都高度重视金融支持新质生产力发展的政策支持，未来的关键在于如何进一步发挥政策实施的效果，包括广州作为中国的工业重镇，如何因地制宜的发展新质生产力；如何充分满足香港打造国际创新科技中心的诉求，并且联合港澳更好融入全球创新网络等。
在金融机构方面，目前粤港澳大湾区缺乏大型科技银行，现有的银行更多地是采用设立科技支行的形式，导致在服务能力上存在明显的局限性；在融资模式方面，作为国外三大融资工具之一的融资租赁，在广州乃至广东省更多地是以飞机、船舶租赁的形式存在，对于其他产业链尤其是先进制造业的支撑作用明显不足；在金融产品方面，缺乏针对大湾区核心产业链发行的主题类产品，从而难以对大湾区的龙头企业提供精准的金融支持。
此外，广东各地经济社会发展不平衡，阻碍了全省经济全面高质量发展。一是，广东各地财力悬殊，欠发达地区造血能力严重不足。2023年底，深圳、广州财政收入分别为4112亿和1944亿元；东莞、佛山财政收入在800亿元左右；珠海、惠州财政收入接近500亿元；江门、肇庆财政收入则在300亿元左右。其余城市有7个地区财政收入在100-180亿元之间，有4个地区财政收入在60-100亿元之间。不难发现，广东财政收入在百亿级及以下地区，其自身造血能力十分有限。二是，广东各地负债率悬殊，欠发达地区已经基本没有继续举债的条件。2023年底，深圳、广州、东莞、佛山债务余额分别为2692亿元、5535亿元、1623亿元、2750亿元，合计12600亿元，占全省的42%。而上述四市的合计GDP和财政收入分别占全省的66%和55%，说明上述四市特别是深圳、广州的发债额度依然有巨大空间。因此，需要借助深圳、广州等城市进行举债造血，并以新型合作区建设作为重要载体对欠发达地区进行输血，推动广东区域协调发展。三是，广东各地金融资源禀赋悬殊，缺乏多样化金融机构的创新输血。尽管广东金融增加值高达1.24万亿，但各地区的金融资源禀赋同样悬殊。2023年底，深圳、广州两地的存款余额、贷款余额、金融增加值分别为13.34万亿、9.21万亿、5253亿元，8.66万亿、7.67万亿、2737亿元，两市金融增加值约占全省的三分之二（64%）。四是，广东区域之间协同效能有待充分挖掘。过去，广东通过自上而下推动跨区域合作或者结对帮扶，在促进资金要素跨区域流动、缩小区域间资源禀赋差距方面取得了一定进展，但由于合作区在经济增加值核算和税收分配方面未形成良好的机制，导致发达地区向欠发达地区持续投入资源的意愿有限，进而影响了合作区建设的成效。同时，在较为严峻的经济形势下，发达地区承担的发展任务更重，面临更大的财政支出压力，从而对转移支付的持续性提出了挑战。
应对｜粤港澳大湾区全面深化合作的几点建议
（一）探索将大湾区整体打造成为国际金融中心
为了最大限度地整合南沙、前海、横琴的优势资源，发挥黄金内湾的协同作用，实现强大经济基础、市场基础和金融机构对于各大区域的综合赋能，建议探索将粤港澳大湾区作为整体进行统一规划，并通过顶层立法等方式推动规划高效落地实施，进一步提升粤港澳融合发展的效率和能级。
（二）创新合作体制机制，设立“一锅做饭、利益共享”新型合作区
中央期望并竭尽全力促进香港、澳门长期繁荣稳定，香港、澳门上下急切盼望不断增进人民的福祉。然而，偏离了利益共享的任何合作，其效果都是可想而知的，广东与香港的深化合作，要在“一国两制”框架下，改变传统的合作观念，建立起“一锅做饭、利益共享”的新型跨境合作区，在更大范围采用统一的、国际最优越的税制制度、人才制度、知识产权保护制度体系，使人流、物流、资金流、信息流能够在大湾区自由流动。在利益分配上，探索将广东与港澳变成一个利益共享的整体，既秉承合作共赢的市场化理念和做大增量原则，又辅以合作利益适当向港澳倾斜的制度安排和保障措施，注重长远利益，推动可持续性的合作。
由于该模式涉及体制机制的重大突破，因此，建议类似于当年针对经济特区进行的单独立法以及针对海南出台的自由贸易港法，积极争取全国人大或全国人大常委会授权国务院，就不涉及“一国两制”根本的粤港澳大湾区及其深度合作制定专门的法律，提供原则性的法治保障，为跨境市场融合、要素流动和规则对接等创造基础条件。
（三）借助广州、深圳综合实力之独特优势进行举债、融资、强力推动新型合作区建设
在广州、深圳负债率相对较低的情况下，以新型合作区作为新载体和新的经济增长极，加快在国内外发行市政债、绿债、科技债等，形成对财政金融协同造血和社会资本的重要补充，用于本省欠发达地区与广州、深圳等发达地区建设新型合作区的前期投入，切实扩大新型合作区的有效政府投资。新型合作区则是利用相对较低的土地成本，通过复制广州、深圳优惠政策，合作双方干部的任职、挂职等方式，留住本省重大制造型企业、重大高科技企业和拟上市公司，实现筑巢引凤、筑巢稳商。
在此基础上，可以探索将广州、深圳、珠海相对成熟的试点政策在合作区内推广应用，大幅改善欠发达地区的营商环境，增加招商、稳商的吸引力，使企业有利益、有动力在欠发达地区进行投资展业。
（四）与香港共同担负起推动人民币国际化的义不容辞、不可替代的重任，在全球政治经济金融体系全方位变革中顺应趋势、抢占先机
百年未有之大变局最核心变革即是全球货币体系的变革。中国不会主动寻求金融战，但伴随着中华民族的崛起和“东升西降”，人民币国际化将成为大势所趋，也是摆脱美元霸权的根本路径。只有具备强大的货币，金融强国目标的实现才具备基础条件。
人民币国际化核心不单是提升人民币交易结算份额，更重要的是鼓励境外资本更多地持有、投资以人民币计价的金融资产。因此，建议探索在大湾区全面推行人民币计价，加大力度在香港发行和交易以人民币计价或与人民币挂钩的稳定币计价的股票、政府债券、企业债券、资产证券化产品、绿色金融产品、金融衍生品等，使大湾区的经贸基础最大限度地转化为对于人民币的国际化需求。同时，用好香港在人民币交易结算中建立的优势，使大湾区有条件在南方全球、东盟、欧盟和“一带一路”合作伙伴中确立人民币交易清算系统的重要地位，进一步降低对SWIFT系统的依赖。
（五）进一步推动广州期货交易所与港交所的协同作用，作为确立核心商品定价权的重要抓手
交易所的相对缺乏是粤港澳大湾区发展金融的一大短板，因此，必须用好现有交易所的功能，更好发挥广期所与港交所的协同效应，依托广期所碳排放权、电力等重大战略品种，推动在大湾区构建统一能源大市场，并借助香港交易所集团旗下伦敦金属交易所（LME）形成的东西配合效应，提升在全球绿色大宗商品定价中的话语权。同时，需要注重培养一批具备深耕国际市场和国际业务能力的本土机构，降低对于国际金融机构的依赖，提高强大本土金融机构对于金融稳定和金融强国建设的支撑力。
（六）以创新发展做好科技金融大文章，贯彻落实好科技强国的国家战略，集中力量办好新质生产力发展的大事
打造融资租赁产业发展高地，针对各核心产业链建立对应的融资租赁模式，切实降低科技型企业的融资成本；国家层面探索建立全国性的大型科技银行，在广州、深圳等重点区域设立或推动现有银行转型区域性科技银行，进而将过去有限的、分散的资源加以整合和有效分配；大力发展知识产权金融；加快建立更加科学和具有公信力的评级体制等。同时，主动对接全球主流规则和标准，融入全球创新网络，推动构建具有中国特色、符合国际惯例的金融支持新质生产力的制度体系。
（七）进一步提升对全球资本的集聚能力，促进国际资本和技术在大湾区的高效流通
过去，各地政府不遗余力地进行招商引资，但国际资本具有逐利性和不稳定性，可能对本地经济带来负面冲击，因此需要改变传统的外资引进模式，不仅需要关注引进国际资本的数量，更需要关注国际资本的质量，重点吸引耐心资本、产业资本等长期资本以及有利于促进技术进步的资本形态。同时，需要打通香港与内地资本、技术的跨境流通渠道，通过香港对于全球资本和技术的集聚以及便捷地在大湾区流通，支撑大湾区经济和产业发展。为了解决国际资本的后顾之忧，可借鉴瑞士等国家的立法经验，探索出台专门的资产保密和保护法，对境外合法资产的安全性和隐私性进行保护。
作者简介：
林居正
广东省政府参事室特约研究员、凤凰网湾区观察专栏作者、深圳市决策咨询委员会金融组原副组长、原深圳市地方金融监管局副巡视员
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