编者按：全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，而区域融合发展又是实现共同富裕的必经之路。近十年来，广东在区域协调发展推动全省共同富裕方面取得显著成绩。如何进一步巩固发展成果，逐步解决区域发展不平衡不充分的问题，广东省人民政府参事室特约研究员、凤凰网广东特约观察员林居正撰文指出，有必要在现有对口扶贫、转移支付、飞地模式的成功经验基础上，深入推动广州、深圳等龙头城市与七至八个经济总量相对落后的粤东西北城市开展区域合作。
文章提出了“一锅做饭、利益共享，政策复制、注入活力”合作新模式的建言，在经济欠发达地区打造多个新型跨区域利益共同体合作示范区。依托发达地区的辐射带动、政策复制作用，为欠发达地区创造产业增量和就业岗位，从而实现民生福祉的提升和经济的可持续健康发展。通过探索在合作区内以产业互补、做大增量和利益共享为抓手，采用统一的、复制更优的制度体系，建立统筹协调机制以及符合市场化规则的利益分配机制，进而打造区域融合发展实现共同富裕的“广东样板”、可供全国借鉴和推广的共同富裕“广东经验”。
文|林居正（广东省人民政府参事室特约研究员、凤凰网广东特约观察员）
目前，广东正在不遗余力地带动和推进粤东、粤西、粤北地区更好承接珠三角地区的产业有序转移，并出台《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》。但由于珠三角地区的资源禀赋和营商环境优势，形成明显的马太效应，导致各地区间发展不平衡不充分问题依然突出，需要进一步巩固协调发展成果、逐步解决深层次结构矛盾。
最近十年，虽然广东各地市人均GDP的差距不断缩小，取得明显成果，比如深圳人均GDP与云浮的差距由2013年的4.92倍缩小至2022年的3.77倍，各地市人均GDP变异系数也由2013年的0.64下降至2022年的0.55。但从经济总量来看，广东各地市的发展差距呈现扩大的趋势，各地市GDP变异系数从2013年的1.34上升至2022年的1.47。变异系数是衡量各地市经济指标差异化程度的重要参数，数值越高，说明各地市间经济指标差异越大，发展不均衡问题越突出。以广东GDP最高和最低的深圳与云浮两地为例，2022年，深圳GDP总量为云浮的27.9倍，高于2013年的25.5倍。相比较而言，作为共同富裕示范区的浙江，GDP最高和最低的杭州与丽水GDP差异仅为10倍。
由此可见，通过转移支付、对口帮扶等方式能够在缩小地区间人均差距方面发挥较大作用，但却无法从根本上解决欠发达地区发展动能不足的问题。在推动共同富裕的过程中，必须立足于中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这一最大国情，不能做超越阶段的事情，尤其是在经济增长面临较大压力的环境下，更应当通过高质量发展，切切实实提高全体人民的收入水平，稳定居民长期收入预期，以消费需求的提升促进投资需求的提升，进而形成经济的良性循环。为实现该目标，必须以构建区域融合发展新模式为抓手，在遵循效率优先的原则下，既要因地制宜让有条件的地区先行一步，发挥发达地区的辐射示范作用；又要注重率先在全省范围进行政策的复制与推广，推动欠发达地区享有发达地区同等力度的政策支持。
剖析|广东区域协调发展必须破解四大挑战
（一）跨区域合作的行政和制度割裂问题
尽管广东是中国市场化程度最高的区域之一，但还远没有达到构建统一大市场的要求。
跨区域机构设立、资源要素流动等依然存在一定的行政壁垒，不同地市的服务效率、审批效率、税收优惠程度等营商环境也存在显著差距，导致发达地区的经济主体在欠发达地区进行展业、投资时可能面临障碍或缺乏动力。
（二）跨区域合作的利益分配和决策分歧问题
客观而言，由于广东发达地区和欠发达地区的经济结构、产业结构、人口结构等存在重大差异，导致不同地区对于合作区的重点产业布局可能存在分歧。主观而言，由于合作区经济增加值和税收增加值没有形成利益共享机制，合作共建城市之间实际上存在竞争关系，因而出于本位主义和地方保护主义等原因，导致合作区建设效率普遍偏低，绝大部分合作区形同虚设。
（三）跨区域合作的产业竞争和争夺存量资源问题
在科技强国、创新驱动的总体战略下，广东各地市纷纷将科技产业和未来产业作为发展重点，导致不同地区在核心产业布局上可能存在重叠。在市场空间和龙头企业相对稀缺的情况下，各地政府都在通过优惠政策不遗余力地进行招商引资，而跨区域产业合作有可能加剧产业竞争和本地资源向外地分流。
（四）跨区域合作的财政转移支付不可持续问题
过去发达地区主要以对口帮扶和转移支付的方式向欠发达地区提供支援。该方式相对直接有效，但却无法为欠发达地区带来长期稳定的经济增量和财税来源。同时，在较为严峻的经济形势下，发达地区承担的发展任务重大，同样面临巨大的财政支出压力，从而对转移支付的持续性提出了挑战。
探索|区域协调发展广东新模式的路径和方向
（一）积极争取顶层政策支持
构建区域融合发展新模式的核心之一在于发达地区向欠发达地区复制推广相对更优的政策和制度，从而使欠发达地区加快形成适合产业发展和企业展业的优质营商环境。目前，广东已经拥有南沙、前海、横琴等多个国家级试验区，涵盖大量创新性举措和政策。部分政策的复制推广涉及中央事权，需要得到中央和有关部委的大力支持。因此，在总结深汕特别合作区经验的基础上，有必要积极向中央争取，支持在广东的发达地区和欠发达地区之间建立多个新型合作区，允许广州、深圳、珠海相对成熟的试点政策直接在新型合作区应用，解决企业在跨区域展业过程中面临的水土不服问题，最大限度地提升产业合作的效率。可以充分发挥广东作为示范地、引领地的作用，并作为再造一个广东新的经济增长点和重要抓手，在该模式运行成熟后，将相关经验复制推广至跨省合作，释放新一轮的改革开放政策红利。
（二）统筹推动新型功能区建设
新型功能区建设是区域融合发展的关键抓手，既能加快补齐欠发达地区产业结构相对滞后、生产效率相对偏低的短板，也是解决发达地区通常面临的产业空间不足问题的重要途径。由于新型功能区建设涉及的行政突破力度大，较难通过各地市自发的合作快速产生成效。
因此，建议由广东省委省政府统筹，根据广东各地市GDP排名，由广州、深圳各自合作带动三、四个地市，建立七至八个新型功能区，并根据后续经济发展情况进行适度调整。同时，由合作共建城市的主要领导牵头，成立工作小组和协商机制，定期对合作区重点发展的产业类型、重点引进的企业和重点发展的业务等进行决策。对于GDP和税收分配方案，由合作城市提出方案报请省委省政府决定。
（三）注重增量业务的培育和引进，建立新型利益分配机制
为了使合作区快速产生经济效益，降低对于存量资源的争夺，合作区建议以发展新业态、拓展新业务、扩大再生产为重心。同时，为了改变过去各地区各自为政甚至暗自竞争的格局，有必要在合作区建立“一锅做饭、利益共享，政策复制、注入活力”的新型利益分配合作机制，对在合作区内形成的经济增量和税收进行统一核算，并按事先约定的比例进行分配。
（四）打破区域行政壁垒，强调核心要素输出
区域融合发展需要围绕产业链的延链补链强链这一核心任务展开。通过打破区域行政壁垒，为企业的跨区域展业扫清行政障碍，使合作城市的各类要素能够充分便利的流动。尤其是注重发达地区技术、资本、人才要素的输出和共享。
可以借鉴深汕特别合作区等干部使用方式，学习推广发达地区的行政经验，实现欠发达地区干部素质、市场化水平和行政服务能力的同步提升。
（五）基于市场化原则，提升合作效率和积极性
为了使资源能够更加高效地由低生产效率部门向高生产效率部门转移，应当鼓励企业基于市场化原则而非行政推动在合作区内展业。同时，共同富裕不是倡导平均主义和福利主义，有必要在合作区建立市场化的薪酬机制，认可市场化环境下不同行业的合理收入差距，保障民营企业家、工薪家庭的合法收入，从而激发企业家和员工干事创业的积极性，使民营企业家有动力扩大再生产，创造更多就业机会。
作者简介：
林居正
广东省人民政府参事室特约研究员，深圳市决策咨询委员会金融专家组副组长，深圳市地方金融监督管理局原领导班子成员、副巡视员，香港中文大学（深圳）客座教授，深港合作战略研究知名学者
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